終於需要面對未來：香港回歸及其設計上的錯誤

冷月风絮

2014年9月25日 11:44


終於需要面對未來：
香港回歸及其設計上的錯誤
呂大樂
一
說起來這或者會令人覺得很奇怪，但事實卻是如此：到了現在，香港脫離殖民統治和重新成為中國一部分的第十四個年頭，香港人——由政府高層到一般市民——依然未有認真做好準備，在不同領域及方面去面對回歸、「一國兩制」及它們所帶來的挑戰。
必須在此說明並且強調，我所指的狀况並非一般親北京人士口中所謂的「民心尚未回歸」(即港人依然依戀英國殖民統治，抗拒中國)的問題。在他們眼中，1997年後香港所發生的種種問題，基本上都是香港市民在心理上還未調整過來的結果。這種論調一方面反映出他們對港人的價值、取向與心情缺乏深入了解，以至對問題的性質沒法好好把握；而更重要的另一方面，是這種理解不單不能幫助他們更全面的認識香港在整個回歸過程中所出現的問題，而且在某個意義上，這只會將問題都推到港人的主觀因素之上，迴避了思考香港的政治過渡所存在的各種深層矛盾。明顯地，這對於更準確的認識問題所在，並且作出適當的回應，幫助不大。
本文擬檢視當年在設計一國兩制的制度安排及制訂基本法時所遺留下來的一些問題，並指出它們對1997年以後香港社會發展的深遠影響。如前面所說，在過去的一段日子裡，香港社會並未很有系統及深入地反思那些問題，以至回歸多年以來，一直感到一種難以表白的侷促與焦慮，未能釋放出新的活力。受困於此的香港社會，經常在既定的框框裡碰碰撞撞，無法找到新的定位與方向，更難言有所超越。本文旨在拋出一個反思的議程，希望對於香港社會要擺脫這種狀態有一點幫助。而對香港以外的讀者而言，這或者可以有助於吸收有關的經驗和教訓，以免犯下一些不必要的錯誤。
二
說起九七回歸這個話題，千頭萬緒。自1997年至今，轉眼已經十多個年頭。理論上，香港人總該早已發展出一點點事後的智慧，總結一下當中的一些經驗。但擺在我們面前的情況，又並非如此。問題陸續浮現，可是卻少有人真真正正發掘一下矛盾所在之處。而表現不濟的特區政府很容易就成為了眾矢之的、公眾議論的焦點、各方攻擊的對象。如此這般，你一言，我一語，詞鋒尖銳，火花處處；坊間並不缺乏批評、討論，但就是沒有認真總結。把問題都推到政府無能、政治領導力有未逮，說來容易，或可滿足一時之間的情緒發洩，但這通常未能對準問題的焦點，無助於尋求問題的答案和解決辦法。在香港，總結經驗之所以如此困難，我相信是跟一些思考上的障礙有關。
這個問題可分兩個層次來討論。首先，是關於整體上一國兩制的構思。第二，是由於缺乏一種前瞻的視野，到落實一國兩制之時，於操作上逐漸產生各種矛盾。
關於第一個問題，這往往由於政治敏感——難道有意挑戰鄧小平的創見及國家對香港的基本政策？——政治體制中人基本上從來不敢將現實中的香港社會問題，聯繫到基本法與一國兩制的框架上所存在的矛盾與不足。至於體制以外的反對派，則大多將注意集中在政治的方面，尤其是圍繞著高度自治與北京有無干預香港事務的話題，而少有研究操作層面上的種種問題。但這種對所謂操作層面問題的忽視，其實有著深遠的影響：最為明顯的，是對於香港成為中國的一個城市，並無具體的對策，同時亦沒有為這處地方和這個社會構思出一個將來、一個方向。
我認為要了解目前香港社會的根本問題所在，必須回到當初處理香港前途問題時的政治、社會環境。在1980年代初，當香港面對中英雙方就前途問題展開談判之時，基於對中共及社會主義的恐懼，社會上的主流意見(無論是否認同香港乃中國的一部分)是要保持現狀不變。在這樣的大前提底下，結果是我們給香港社會制訂了一份治港藍圖，完全不能應付日後因去殖民地而產生的政治轉變，及宏觀的全球與區域經濟變化所帶來的衝擊。用「我們」(意思是香港人作為一個集體)一詞，並非想為當時一些體制內的保守派及其思想掩飾。當然，1997年前曾有資產階級出賣了香港之說，當中不無道理。但若我們因此而以為當年很多想法，只因既得利益的取向保守和抗拒轉變，以至整個九七過渡的安排追求不變，則肯定是將問題簡單化了。本文之所以強調「我們」，乃因為在1980年代的香港，社會各界(不要忘記，當時連親中人士也大量移民)均不想改變現狀。那種爭取保持現狀的強烈要求，成為求變的重大阻力。當時有的人怕共產黨，有的人怕改變長年殖民管治下的利益分配及其相關的制度，有的人認為要防止所謂「社會福利派」坐大，有的人反對民主化，亦有不少人想過延續英殖管治；總之，各種恐懼、憂慮皆有。「不變」成為當時最多人的共同意見。出現一份保守的治港藍圖，恐怕是當時的主流意願。當時在絕大部分人的心目之中，所謂九七回歸最好就只不過是形式上更換國旗、國徽，其他一切照舊，沿用過去的制度與安排，事事如常，將轉變減至最低程度。
但這種不變的想法嚴重低估了去殖民地化所產生的政治衝擊；殖民時期所壓抑的政治提問——特別是關於政治授權與政治正當性這兩方面——於1997年後成為市民大眾天天向特區政府提出的問題。事後看來，當年有關人士沒有想到這一點，頗為不可思議。但看漏眼的又豈止於這一點？一廂情願的以為公務員隊伍只是一部機器，更換了「控制員」亦不會影響它的操作，是另一個大問題。在忽視或輕視這一點的背後，是一個有問題的假設。當年很多人以為香港基本上是一個「經濟城市」，大可沿用殖民政府那種非政治化的管治手段，經營一個「行政管理型的政府」(administrative state)，追求效率與效能，便可以應付社會對政治制度的要求。從這個角度來看，只要維持公務員隊伍的完整性，管治就可以順利過渡。結果呢？整部政府機器漏洞百出；開始時以為是第一任特首董建華先生的個人問題，後來公務員的神話自行破滅。以不變應萬變的想法，顯然是不切實際。
在政治改革方面，一國兩制的構思並沒有正面面對如何建設一個面向未來的政治制度的基本問題。事後證明，迴避民主化及其制度建設的問題，政治代價相當巨大。1997後香港一直在管治上出現問題(由最戲劇性的特首在未完成第二任期便辭職，到特區政府長期管治威信低落，經常受到挑戰)，就是沒有理順政制所存在矛盾的結果。
在經濟方面，當年的假設是只要香港保住資本主義經濟制度，而中國大陸那一套社會主義制度不強加於香港，便可以保證經濟繁榮。於是，基本法開宗明義：「為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立香港特別行政區，並按照『一個國家，兩種制度』的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。……保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。」這樣的設計背後顯然存在一種對資本主義經濟的優越性的肯定，以為只要社會主義經濟元素不要越境來犯，便足以令香港經濟繼續繁榮。明顯地，這些理解是建立在一些相當簡單的假設之上。這包括兩方面：一是它們建立在一種資本主義與社會主義二元對立的理解之上，忽視了兩者各自的變化與互動；二是嚴重低估了香港作為一個資本主義經濟，所可能需要面對的問題。前者導致一種靜態的理解與分析，關於這一點在後面再談。而後者則令整個香港社會在1980-90年代裡未有正視很多隱藏於表面繁榮背後的矛盾——例如因經濟轉型、工業生產北移而對本地勞動市場、機會結構所造成的衝擊。香港人滿以為只要維持資本主義經濟，便可以令香港遠遠超前於中國的經濟發展，令後者長期需要依靠這個窗口來接觸世界經濟，而同時又可充分利用內地的資源以作進一步發展(例如工廠生產北移之後，在香港與珠三角之間所出現的「前店後廠」〔即香港集中於高增值的工序並充分利用它在商業服務的優勢，而內地則扮演腹地的角色，為廠商提供廉價的土地、勞動力及其他生產資料〕的產業空間布局)。
香港在1997年以後，整個特區於制度運作上不斷遇到問題，矛盾一個接一個的爆發，很大程度上是由於當初的設計並無認真考慮到將來隨著政治過渡及宏觀轉變，而在政治及經濟兩大方面所需要進行的根本改變。當年追求「不變」的妥協與共識，日後成為了一種阻礙社會發展與改革的障礙。
三
在操作上，現實中的問題遠遠較當初所想像的複雜得多。
在1997年前，各界之所以會認為在政治及經濟制度不變，乃香港應付一個不確定的政治前景之良策，除了是那個歷史時刻底下各種利益之間的妥協之外，還因為在那個時候大部分香港人——再次強調，是由政府官員、精英階層、以至平民百姓——的確相信廣義上的香港經驗或發展模式，是大家都覺得是成功的、令人滿意的、應該一直延續下去的制度安排。至了今天，儘管很多人不願意承認自己懷舊，只顧回想昔日所謂美好的日子，但實際上在他們口中的「黄金歲月」，或所採用作為比較的指標，主要還是以香港社會在1970年代中至1980年代初的狀況為參考。於是，在設計基本法的過程之中，存在一種「急凍」(冷藏)思維——嘗試將當時認為能幫助香港成功，保持繁榮安定的元素，統統固定下來，寫進這份小型憲法裡，然後到了1997年7月1日便進行「解凍」，應用到特區管治之上，便萬無一失，一切順利過渡。
陳冠中先生對此似乎亦有同感，他指出：
回歸十年，香港特區的體制、管治指導思想和內部問題，很大部分帶著80年代的烙印，故可以說，過去十年更多是回歸前的延續而不是斷裂。這恰好是符合中英聯合聲明和基本法的願景，因為保留80年代的香港制度到1997後五十年不變正是兩者致力所在。不過，在地緣經濟發生變化的全球化時代，我們80年代成形的這點成功經驗很明顯不夠用。
陳先生繼而指出：「或許我們未能因應中國和全球化的新形勢與時俱進，或許我們根本沒有全面準確的理解香港的成功經驗，特別是政府應該扮演的角色」，以致在1997年以後，問題處處，困難重重。但我相信，我們的問題並不止於過去的成功經驗「不夠用」。首先，必須明白，如前面一直強調，基本法這份治港藍圖不但沒有預見九七後香港社會在政治方面遇到的難題，對於大陸內地所可能出現的變化也沒有正確評估。我所針對的並不是當年有關人士對內地在1990年代以來所經歷的轉變缺乏預見(擁有這份遠見的恐怕只是極少數)，而是出現這樣的落差的背後，是當時的分析與假設全屬靜態，根本沒有細心想過兩地的互動及其引伸出來的種種可能性。一份建基於靜態分析的治港藍圖，到應用之日難免會出現很多問題。
之後所發生的事情，是香港人在過去這14年裡的親身經歷，相信就算未有完全一致的理解，也肯定有不少相同的感受。正如北京的領導層所言，香港社會存在深層矛盾；這些矛盾的產生不在於人心尚未回歸或外在環境有變，而是原來的治港藍圖及其制度設計根本沒有認真想過未來，難以應付內外環境的轉變。在過去這段時間裡，香港更換了「操作員」(特首下台)，也試過更換零件(引入了政治問責制)，但同樣的問題——政府的民望及權威低落，它處於孤立的狀態，批評來自四面八方，缺乏有效施政的能量；整個社會缺乏新的動力，失落焦慮反覆出現，一直纏擾特區政府和香港社會。
上文所討論的這種靜態思維還造成了另一大問題，這就是在操作的另一維度上，基本上完全沒有準備好要面對中港融合這個大題目。當初在構思「一國兩制」時，其實並未有認真想過，當香港——就算作為一個特別行政區——成為中國的一部分，跟周邊區域緊密聯繫起來以後，將會是怎樣的一個局面。
以前的想法簡單而且直接，認為只要香港能夠保持它的國際聯繫，繼續面向全球經濟，將來便無往不利，可以憑著作為全中國最為全球化的城市的地位，在國家發展過程中扮演一個舉足輕重的角色。在1997年前後，大部分人的注意力都在於香港的全球聯繫之上──因此大家的討論，限於外國企業會否繼續利用香港作為它們在亞太地區的營運總部、香港的國際化程度有無下降(例如年輕一代的英語能力是否大不如前)之類的題目。能否保持這些重要的全球元素，將決定香港的未來發展。這些討論背後的一項假設是，香港作為一個全球化城市將繼續面向世界，而它的發展在一定程度上乃獨立於周邊的區域環境，可以自成一體，並因此而繼續為中國經濟作出貢獻。在這種全球視野的引導之下，香港未有注意到回歸之後，它將會與周邊區域有更緊密的聯繫。而由於未認真正視這個問題，香港社會也低估了中國內部發展所可能帶來的衝擊。舉一個例，香港無論在回歸之前或以後，都未有評估及預測中國內部(特別是珠三角地區)的長遠發展和它對香港具體的影響。當然，對於中國在過去三十多年經濟開放改革所帶來的轉變，不可能完全視而不見。但奇怪的是，有關的討論往往都只是抽象的、宏觀的(例如口號式的呼籲「中國好，香港好」或「國內商機無限」)，鮮有認真嘗試將香港嵌於這個新的環境之中，並了解港人於生活層面會因此承受的衝擊。
長期以來，香港對於回歸之後整個社會狀態的了解，是建立在一種中港兩地只存在有限度接觸的假設之上。在1980年代(以至1990年代初)的社會、政治環境裡，這既不難理解(因為恐共心理相當普遍)，而且亦可以視為當時港人的主觀期望(因為希望來自內地的影響愈少愈好)。基於這樣的心理狀態，在啟動回歸及其政治過渡的過程之中，甚少認真估計中國自1978年開始開放改革，於20年後(即1998年)會是怎樣的一個局面？30年後(2008年)又會如何？到時內地跟世界接軌將會達至甚麼程度？香港跟內地會發展出怎樣的經濟及空間上的分工？以上種種對有關形勢的評估，於1997年前與後均未有深入的分析與討論。就算略有討論，基本上主要也在於香港進入內地這個方面，而未有全面評估兩地的互動及各種資源與活動的雙向流動。香港未有就此作出評估，可能是高估了自身的優越性，也可能是低估了中國大陸的發展條件，以為它會長期滯後；但無論如何，一個中港兩地全面融合與互動的圖像，從來未有認真思考過。
但1997年後形勢快速變化，踏入21世紀之後轉變尤為明顯，而到了2003年經過一場「沙氏」所帶來的衝擊之後，中港兩地此消彼長，主動權逐漸落在國內手裡。在區域融合及加強人流的情況下，一些新的社會現象陸續浮現。首先，是內地孕婦來港產子，令本地醫療資源之運用與分配成了為公眾所關注的題目。再而是父母均非港人而在港出生嬰兒的數目快速增長(2009年全年共有29,000個案)，這對未來人口發展(因這些嬰兒擁有居港的權利)注入了不明朗因素。新近發展則是內地消費者來港搶購奶粉。以往本地新聞媒體對上述現象有所關注，多從資源與利益的角度(例如本地公共資源是否為外來人士所占用，又或者面對這些情況當局應如何保障港人利益之類的關注點)出發，而少有考慮各種表徵所反映的更深層社會轉變。
近期大量內地人士來港購買奶粉，造成供應短缺及漲價事件，反映出近年香港社會經濟的一些微妙變化。當年制定基本法的時候，其實並未充分估計內地社會經濟環境因開放改革而可能出現的轉變。當時的設計是建基於中港兩地人口並不會相互自由流動的假設之上，基本上沒有考慮到日後會有一天，內地人民可以以相當方便而且快捷的方式進出香港。同樣的情況可以應用到內地來港旅遊之上。以2009年為例，內地來港遊客達1,790多萬人，占全年外來旅客的60.7%。而在2011年農曆新年期間由中國大陸到港旅遊人數，有66萬多人，差不多是香港總人口(約709萬)的十分之一。現時市區內主要購物區的商店多轉為售賣手錶、金飾、化妝品及名牌消費品，慢慢改變市區的經濟文化生態，跟內地遊客大量湧至，不無關係。總而言之，在過去數年之內，中港兩地互動的形勢出現了明顯轉變，提醒香港人需要認識現實──以往一些假設已經變得不切實際了。
當然，必須承認，今天我們所見到的局面，在當年的環境裡是誰也沒法能夠想像得到的事情。但問題是，自踏入2000年，見到內地經濟進一步快速增長之後，而仍然未對中港兩地融合的速度及所觸及的生活範圍作出估計與預測，則顯然是嚴重地落後於形勢。首先，今天兩地融合所帶來的經濟活動與人口的流動，已不再是單向由香港出發，而是雙向互動。再者，中國大陸是一個龐大的經濟實體，在數量及規模方面，它絕對可以對香港造成巨大衝擊．這些情況跟其他地方的經驗明顯不同，來自內地的衝擊足以對香港產生支配的作用。第三，香港不可能再簡單的假設，自身能對境內以及周邊發展理所當然的擁有支配作用。今時不同於往日，中國大陸的經濟發展、城市化、區域整合等已形成一股動力，有其本身的邏輯與勢頭。而這個快速的發展過程基本上並不一定需要香港的參與、配合，更不一定需要由香港來扮演領頭、先導的角色。時至今日，中國大陸的社會經濟發展已有它的一套議程，會按其本身的需要而衍生出各種部署和發展策略。這會直接影響香港周邊的環境與布局，再而間接影響香港的位置與功能。這也就是說，若香港本身不採取主動的話，它不可避免地會變得被動，由宏觀的環境轉變所支配。
以1980年代的香港經驗為準，同時應用了一種靜態的分析來待回歸，在操作上完全無法暢順運作，而且更難於面對新的環境。更深層的問題是，以上所講皆反映出香港面對回歸，其實不是指向未來，而是以過去為準。這說起來是極大的諷刺：當年面對一個不確定的將來，不是應該高瞻遠矚，超前想像的嗎？現實的情況是，在香港的發展藍圖裡，目光是朝著後面的方向，未來的圖像取自過去！
四
當整個社會困於這樣的一個悶局之中，香港市民躁動不安，不難理解。一種回應的方法是以1997年作為座標，然後衡量香港自回歸以來社會倒退的程度。雖然沒有很多人會親口承認自己是以1997作為比較，但在他們的分析裏，經常不經意的流露出一份覺得目前的香港社會大不如前的感慨。因此，也有很多人錯誤閱讀，以為這就是人心尚未回歸，香港人仍然心繫殖民年代。但想深一層，這其實並非懷念1997以前的日子，而是對未來更加恐懼。香港人愈是對前景缺乏信心，便愈想以1997作為一個參考框架，來批評整個社會正處於一種向後倒退的狀態。面對一個弱勢的特區政府，這是一種比較容易令人覺得易於使用的解釋——總之今不如昔，就是問題。但在批評的過程之中，就只有這種不如往日的比較，而缺乏了如何向前踏出一步的思考。
不過，諷刺的是，而我們心底裏亦知道，根本不可能將時鐘撥回到1997或前。這不單只是時光不能倒流，而且回歸以來種種問題讓大家認識到，將1997前的制度照搬過來也肯定是一條死路。治港藍圖之失敗，正在於當年錯誤地以為「不變」是解決問題的良方；可是實踐經驗正好說明，延續舊制度不是出路。當前香港社會的最大困難在於目前這種舉步維艱的處境。北京與特區政府的回應是抱殘守缺，捱得過一天便多一天日子。社會的回應則是緊緊抓住1997不放手，不敢正視那不確定的未來。
這也就是說，很多香港人仍然不自覺地擁抱著「不變」。他們對特區政府有很多不滿，提出了不少批評，但議論的方向及所採取的相應行動，表面看來是尖銳、激烈，但實質上卻還是未敢於面對未來，或更積極的建構將來。他們口裡說著要求改變，但實際上，並不敢重新審視香港的條件和周邊的新環境，然後尋求創新，主動求變。
香港人不習慣(大概也不喜歡)規劃，往往因此也很少會主動想像，究竟三十多年之後的香港將會是一個怎樣的面貌。這一種惰性也令我們很少主動提出要求，究竟到了2047年我們應該有一個怎樣的社會？有怎樣的生活？有些什麼選擇？長期以來，香港人以為市場加上善於行政管理的政府，可以給社會提供指引，隨機應變即可，不必對將來想得太多。因此，香港人很難會發展出我個人所主張的「2047視野」，意思是香港人對自己及整個社會抱著甚麼要求和期望，並嘗試朝着這個目標進發。這種視野不再以五十年不變為前提，而是主動構思到了1997後的五十年，香港應該是一個甚麼樣的社會，中國應該是甚麼樣的國家。對於2047年的來臨，不應是恐懼的來源，而是建設未來的座標與時間表。而在訂定這一些要求和期望時，不應再重犯過去的錯誤，害怕轉變和假設周圍環境不變，而是考慮到全球的轉變與大陸內地的變化，認真思考香港的立足點。這並不是降低要求，而是將要求提得更高——到了2047年香港在全球、亞洲、中國應站於哪一個點之上。到了2047年，香港在政治、社會、經濟等方面應該要發展出怎樣的體制，來回應社會所需和市民的期望呢？香港社會需要的是看得遠一點和敢於站到前面；只有這樣才會有方向感，擺脫「不變」的框框，向前邁進。
簡單的說，香港社會要扭轉現時處處被動的處境，需要重新採取主動，超越「五十年不變」的思想框架。香港人與香港社會必須思考的問題是如何改變自己？為甚麼要尋求改變？改變所為何事？香港作為中國的一部分，後者有些甚麼地方需要改變？而在這個中國社會轉變的過程之中，香港有些甚麼角色？
這個由被動轉為主動的過程，涉及目標、方向。如前面所說，要看得遠一點。但近年香港面對中國所發生的重大轉變，顯得害怕，甘於被動，有時甚至退縮，擔心給這股像洪水一般的巨大力量所淹沒。在六神無主的時候，香港人要敢於改變自己，全面放下思想包袱，解除心理恐懼，爭取主動，為自己定出一個方向，確定一個高度。
呂大樂，香港大學社會學系教授。近著包括《中產心事》、《凝聚力量：香港非政府機構發展軌跡》、《四代香港人》、《香港中產階級處境觀察》、《山上之城：香港紅十字會的故事》、《中產好痛》、Hong Kong: Becoming a
Chinese Global City、Hong Kong, China: Learning to Belong to a Nation。
一國兩制經濟研究中心，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(香港：一國兩制經濟研究中心，1992)，頁5。
呂大樂，《唔該，埋單：一個社會學家的香港筆記(增訂本)》(香港：牛津大學出版社，2007)，頁132。
陳冠中，《下一個十年：香港的光榮年代？》(香港：牛津大學出版社，2008)，頁79。
同上。