大变局，新国策

这是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（下称《建议》）公布的次晨。中共十七届五中全会公报在10月18日发表，九天后的27日晚，《建议》全文公之于世，立即成为舆论焦点。

中国从1953年推出第一个五年计划，其间有蹉跎曲折，但是，“五年制”的经济规划模式一直延续至今。2005年中央决定由“五年计划”改为“五年规划”，时段不变而内容更着眼于治国方略。“十一五”规划将在2010年结束，将于2011年启动的“十二五”规划必然对中国未来的发展关系重大。

当然，更重要的背景还在于“十二五”《建议》的出台时机。无论从哪个角度说，中国都处在历史发展的关节点上。后金融危机时代复杂的国际环境，人均GDP将达4000美元的发展关键期，城市化进程中的社会矛盾，改革胶着期的期待与焦虑，各种因素相互影响之中，“十二五”规划的问世显得格外重大，其透露的改革路向、政策方针和政府工作重点必然引来八方关注。

“十二五”规划《建议》制定工作正式启动于今年4月2日，整个工作在中央政治局常委会直接领导下推进。起草组组长为中央政治局常委、国务院总理温家宝，副组长为中央政治局常委、国务院副总理李克强。《建议》的筹备工作则早从2009年初即已开始，中财办和国家发改委组织国内67个部门，上万名专家参与，有针对性地对相关30个重大课题开展了研究。此外，前世界银行高级官员、第一任驻华首席代表林重庚还接受委托，Spence、Diamond、Romer等一批诺贝尔奖获得者和国际著名的重量级经济学家与筹备规划《建议》的中国官员、学者举行多次面对面交流，并就中国向知识型经济转型、城镇化道路、服务业发展、社保体制建立等议题展开深入研究，于去年12月形成初步书面建议。《建议》起草工作启动后，起草组深入省区市调研，广泛征求各方面意见，使得起草过程本身成为一个充分吸收民意、逐步凝聚共识的过程。

最终形成的《建议》近两万字，12部分共56条。宏文重心何在，思路如何解读？

刘鹤，58岁，中共中央财经领导小组办公室副主任。他是《建议》的主要执笔人之一。因工作关系，参与过从“八五”“九五”“十五”“十一五”四个五年计划的筹备工作，对国家制定长期规划的工作可谓知之甚深。现将《新世纪周刊》采访实录摘要如下——

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发表于 2010-11-8 11:07 | 只看该作者

CX：此次中共中央关于制定“十二五”规划的建议，在起草时，与以往有何不同的重要背景？

刘鹤：首先是国际背景不同。改革开放以后，我们制定了从“六五”到“十一五”六个五年计划。如果说“十二五”和以往最大的不同，首先是外部环境发生了重大变化。我们碰上了国际金融危机，而且国际市场总需求发生了重大变化。以前，国际间存在东亚出口模式、美国高消费模式，还有资源供给国的经济模式，形成三角循环，世界经济处于黄金期。金融危机基本打破了这些模式。“十二五”规划最明显、最突出的思考是，未来的全球市场在哪里？为前几个五年计划提供了供给的经济增长点在哪里？更重大的问题是，怎么创造一个巨大的国内市场？

从国内来看，按世界银行标准，中国已经成为中等偏上收入国家。今年，人均国内生产总值会超过4000美元。中国将呈现很多新的发展阶段性特征，面临很多可以预见的和难以预见的风险，我们关注怎么避免所谓的“中等收入陷阱”。从全球范围来看，“二战”以后只有少数国家和地区，如日本、韩国、新加坡，顺利跨越这道坎，而大部分国家只能至此徘徊不前。中国如何迈过这一陷阱向更高水平迈进？这就要求国家制定非常明确的发展战略，实现小康目标。

CX：这次的规划《建议》的关键词是什么？

刘鹤：前面已谈到，“十二五”规划建议特别强调主题、主线，明确以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线。转变经济发展方式是贯穿“十二五”规划建议的关键词。

CX：转变发展方式已经提出多年了，《建议》将此提升到“主线”的位置，该如何理解？

刘鹤：过去提的是转变经济增长方式。转变增长方式就是提高效率，这涉及罗默（Paul M. Romer）的新增长理论（new growth theory），就是要提高全要素生产率和增长的知识含量。转变经济增长方式更多是改进供给效率。而十七大提出转变经济发展方式，主要包括三个内涵，第一要转变总需求结构，要从出口、投资拉动经济增长，转向消费、出口、投资协调拉动增长。第二是转变供给结构，从依靠第二产业拉动增长，转向第一、第二、第三产业协同带动，特别是服务业要发挥更大的作用。第三，就是转变要素投入，从数量扩张转向依靠知识、科技、管理等全面提升。这次提出的加快转变经济发展方式，我们的认识又有所深化：不仅是经济层面，如果消费不扩大，民生不改善，社会建设不跟进，整个转变经济发展方式也不能落实。同时，想转变经济发展方式，不改革是不可能的，这是《建议》的基本逻辑。

CX：外界注意到，中国的理念已经提出很久了，但现实中推进不太理想。这次是不是有充足的理由认为是“动真的”？

刘鹤：一个月以前，中美经济学家举行了第二届颐和园对话。其中有一位劳拉·泰森女士，是美国奥巴马总统经济复苏顾问委员会委员。她认为我们转变发展方式是十分认真的，也是可信的。美方经济学家认识到，在全球经济中，中国已经扩大消费，美国储蓄虽然有变化，却是波动的，而中国扩大消费则有成效。我们深切认识到，外部经济形势变化，是真变了，不是假变，是长期变，不是短期变。国际金融危机发生以后，中央立即做出判断，这次危机表面上是对增长速度的冲击，实际上是对发展方式的冲击。所以要加快转变经济发展方式。2009年，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确提出了这一点。2010年初，胡锦涛、温家宝、习近平、李克强等四位领导人均强调要转变经济发展方式。可以说，这是中央领导层的战略决策。国际金融危机已经形成倒逼机制，不转不行。同时，随着中国经济的增长，城市化加快，服务业发展，存在着巨大的内需空间，老百姓有过上好日子的强烈愿望，我们必须满足人民群众的期待，这是转方式的内部客观动力。所以，这一转变是能够见实效的。

CX：过去推进不尽如人愿，一方面是认识的问题，另一方面也是这一转变的难度使然。现在有了深刻的认识，那么，有什么可以克服困难的方略呢？

刘鹤：从中国长期历史的进程来看，外部压力和内部动力相统一是事物成功的关键。如果没有压力，中国的事情认识再好也做不成。内部本身的动力常常需要外部压力来激活。所以，现在转变经济发展方式，天时、地利、人和俱备，可以说到了一个临界点。

CX：如何处理“保增长”与“调结构”的关系？

刘鹤：在转变中促发展，在发展中促转变。保增长是保就业，因为没有就业就没有民生。但是，仅有速度的路子已经走不下去了，因此要调结构。从某种意义上，两者是统一的，增长的内涵是调结构。调结构并不是过去说的调整三个产业的比例关系，其首要内容是扩内需。如果不调结构，产品卖不出去，市场交换实现不了，就无法获得增长。

在调结构的过程中，需求结构变了，产业结构需随之调整，供给结构要相应跟进。《建议》提出要改造制造业，创建战略新兴产业，发展服务业，就是希望供给结构能够跟进需求变化，增强供给体系的效率和弹性。

CX：强调“转方式”或“调结构”，是不是意味着要牺牲一些增长速度？有没有这个承受力？

刘鹤：这次《建议》没有提具体的增长速度指标，具体指标要留待有关部门制定的“十二五”规划纲要来定，最终须经全国人民代表大会通过。虽然这次没有提到数字，但是在提到保持经济平稳较快发展目标的时候，提到了四大宏观指标，里面特别强调提高经济增长的质量和效益。我们认为，适度的增长是必要的，但对中国来说，经济长期平稳健康协调发展更是至关重要。随着中国经济体量的扩大，经济增长速度可能会相对低于“十一五”时期，因为基数大了，不可能总保持11.4％那样的高速度，会呈现自然递减。

CX：这次规划《建议》的基本逻辑是什么？有哪些亮点？

刘鹤：如前面所提到的，这次《建议》的基本逻辑是，适应内外条件变化，加快转变发展方式，扩大内需和加快改革。扩大国内需求的重点是改善民生，改善民生的实质性问题是扩大中等收入群体。转方式、扩内需、改善民生，最根本的东西是要创造新的体制机制条件予以支撑，这是高度强调改革的原因。通过改革，包括经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、政治体制改革，创造一个新的环境，使得经济发展方式转变能够在“十二五”期间取得实质性进展。

从内容上看，有三点格外重要。

第一，中国经济在世界经济中的定位。中国经济要把握好在全球经济分工中的新定位，创造参与国际经济竞争和合作的新优势。我们既要保持制造大国的地位，这是我们的比较优势，又要成为居全球前列的大规模的市场。《建议》提出，要逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。这是核心、关键的一句话。对国内来说，是扩大内需，特别是扩大消费需求，扩大中等收入人群，实现共同富裕。对国际社会来说，我们要应对全球经济市场总需求不足的新挑战，因此，要创造位居世界前列的国内大市场。面对1929年大危机，凯恩斯学派的主张是创造总需求。这次金融危机，从某种意义上说，也存在着怎么创造总需求的问题。世界缺乏一个新兴的中等收入群体作为一个巨大需求方。目前，中国GDP总量占全球的8.5％，消费约占世界的5.4％，我们希望通过实施“十二五”规划，在全球GDP份额比重上升的同时，国内市场总体规模也能位于全球前列。

第二，扩大内需必须稳步推进城镇化。城镇化意味着更多的就业和服务业比重的提高，意味着更大规模的中等收入阶层，意味着规模效益提高，意味着现代公民理念的形成，其深层的意义非常丰富。《建议》强调了城镇化的形态和模式问题。中国历来有“大城市派”和“小城市派”之争。有的认为应该多发展大城市，或者巨大城市、国际大都市，而且认为这是世界潮流；另外一派认为中国应以小城镇为主。现实问题是，一些大城市堵车、拥挤、地价上涨、房价上涨，虽然有工作机会，但是，农民工生活成本太高。小城镇发挥过重要作用，但前提是要有国际市场。市场是决定城市化模式的重要因素，但国际市场出现了明显变化。这次《建议》特别强调，要把大中小城市网络化，通过基础设施一体化实现大中小城市的同城化，为大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市场，中等城市界定产业分工，小城市、小城镇增强居住功能，形成合理的经济圈和生活半径，既能够转移农业人口，又能避免某种城市过大过小的弊端。推进城镇化的重要任务是把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，同时，要保护农民工的权益，建立相应的制度，包括医疗、教育以及其他公共服务。

第三，高度关注民生，特别要处理好经济增长和收入分配的关系，既能创造社会财富，又能公平分配社会财富。这是《建议》阐述的重点问题，虽然这个内容没有在同一章节表述。

处理增长和收入分配关系，国际上有很多经验和教训，特别是拉美国家的教训。拉美国家发展战略一度出现失误。首先是坚持内向型经济和重化工业的发展战略，使得普通劳动者失去了就业机会，没有收入，大企业高度垄断。此外，在处理增长和分配的问题上，走上了民粹主义道路，对穷人承诺不切实际的高水平福利、教育，但政府实际上没有足够财力支持。政策重点没有放在扩大就业、改善教育、改善公共服务等最基本的方面，而是以民粹的态度来呼应短期的社会舆论，致使两极分化愈演愈烈，最终导致恶性的政治周期。从军政府到民选政府的不断动荡，不停地印钞票，引起超级通货膨胀（super inflation），导致资本外逃，经济长期大起大落，教训非常深刻。再一个教训就是金融危机。对于其起因，国内外一个共识是美国采用宽松货币政策，但我们要看到，盲目提高没有支付能力阶层的住房产权率是金融危机的重要起因。

在收入分配问题上，必须有长期、冷静的战略眼光，真正关心人民的利益，非常负责地处理这个问题。所以，这次《建议》特别强调几条，第一，强调就业。特别强调发展小企业和微型企业来创造就业，创造各种制度环境改善就业条件；第二，强调政府提供基本公共服务；第三，强调教育。劳动者能不能增加收入，最终取决于是否具备市场适应能力。《建议》高度重视教育质量和公平；第四，强调合理调整收入分配关系。强调初次分配和再次分配都要处理好公平与效率的关系，强调机会公平，同时要调节高收入，保护合法收入，规范灰色收入，打击违法收入。最后，强调要引导社会舆论和社会心态，鼓励大家共同奋斗。

CX：“坚定不移走共同富裕道路”的提法，和以前“让一部分先富起来”也不一样。

刘鹤：小平同志早就讲了这两句话。我国人均GDP达到4000美元以后，必然要走共同富裕道路。但是，究竟库兹涅兹曲线（注：收入分配状况随经济发展过程而变化的曲线——编者注）会以什么形态在未来的十年内逐步伸展，在很大程度上取决于我们转变经济发展方式的成效。

CX：你个人认为“刘易斯拐点”会在“十二五”期间出现吗？

刘鹤：刘易斯的理论存在很大争议。“二元结构”会不会趋同，最终取决于劳动力的知识和技能。所以，“刘易斯拐点”的内涵和定义首先需要明确。现在的问题是，有技能的劳动力明显短缺，不适应市场需求的依然过剩，呈现结构性特点，我们很难用是不是出现拐点来判断。但我倾向于认为，劳动力市场中劳动者的谈判能力发生了明显变化。

CX：联系到城镇化进程，你认为中国的劳动力成本、工资成本会较快增长吗？

刘鹤：我不认为会急剧增加，而是稳步提高。一部分市场适应能力强、知识背景扎实的人，工资上升速度会比较快。政府基本公共服务能力会明显增强，这将有利于收入增长。

CX：在谈到推进各方面改革时，《建议》用了“重视改革顶层设计和总体规划”这个表述，这个新词有何意义？另外，说到改革的优先顺序，汇率、费改税和资源税、资源产品价格改革，等等，会有一个什么样的顺序？

刘鹤：“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。提出这个问题，最主要的原因就是中国改革30多年，现在到了一个新阶段。我们积累了丰富的经验，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进，在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。具体的顺序是一个复杂的问题，需要根据实际情况做出安排。

CX：资源性产品和要素价格改革，《建议》列得较细。这些年，改革呼吁不断，但一直是走走停停，可能与政府权力较大，又担心通胀影响增长有关。这次的决心如何，会不会在考虑实施的时候又因担心波动而停顿？

刘鹤：最近油价调整了，资源税也在一些地方试验，我们会从实际出发加快推进改革。以什么机制调整价格，存在很多技术性环节的问题。我想指出，对“供求决定价格”的理解需要深化。最近，我与美国同行讨论时了解到，同样是电价，同样说供求，我们和美国人的理解是不一样。美国涉及公共产品价格的决定需要通过模型（model）精细测算，通过听证，然后再到州政府批准。消费者、生产者收益或损失算得非常细，不是我们理解的那么简单。现实往往与微观经济学理论不一样。理论是静态的，没有限定具体利益关系。这种经济体只存在于虚拟的孤岛，在现代社会中不存在。逐步理顺资源产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，关系国计民生，需要非常科学和审慎。

CX：我们注意到，对汇率改革，《建议》中加了一个定语，“以市场供求为基础的”有管理的浮动汇率制度。这确认了今年6月以来的汇改。

刘鹤：这个表述已有共识，就是渐进式改革。我们希望国际社会能理解几个基本问题：首先，美国失业不是中国汇率造成的，因为美国现在的失业主要在建筑业，而不是制造业，失业群体缺乏市场技能，他们的失业与人民币汇率无关。

另外，“十二五”期间，中国有自己的改革议程，既包括汇改，也包括资源税、要素价格形成机制的改革和工资调整，这有一个顺序问题。逼迫人民币迅速大幅升值的想法是对中国情况不了解。最后，我们反对“汇率战”，希望通过合作实现共赢。

CX：在对外开放方面，过去的重点在于对外出口及吸引投资，现在是对外出口和进口并重，引资和“走出去”并重，是不是意味着对外经贸政策的转变？

刘鹤：与其说是政策改变，不如说是环境和条件变化。中国现在已经成为第一出口国，我们不希望贸易顺差过大。从出口来说，主要是改善品种、提高质量、调整结构。

这次《建议》有非常重要的一句话：发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。与改革开放初期追求顺差和出口创汇相比，现在有非常重大的变化。金融危机发生后，投资银行家们议论的首要问题是新兴市场经济体。在此过程中，引资政策必须与时俱进。

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